MASSE

Historique de la loi

Historique du régime d’assurance-chômage canadien 1

Le chômage au Canada avant 1929

Au début du 20e siècle, le chômage saisonnier était une caractéristique du marché du travail et représentait une des causes principales de la pauvreté.

En 1918, le gouvernement fédéral adopte une loi pour la création  d’un réseau nationale de bureaux publics de placement. À cette même époque, des syndicats commencent à revendiquer un régime d’assurance-chômage canadien. Le gouvernement leur répond alors que c’est l’économie de marché qui finira par résorber le problème du chômage. Il faut laisser le marché fonctionner sans entraves!

Ce sont les villes qui portent secours aux chômeurs. Le gouvernement fédéral se contente de créer le « Patriotic Fund » qui dédommage les sans-emploi qui ont contribué à l’effort de guerre et il accepte de défrayer les coûts encourus par les villes pour aider les personnes en chômage.

1929 : Le « krach » boursier

Entre 1929 et 1933, le nombre de personnes sans-emploi au Canada passe de 107 000 à 646 000. Le parti conservateur sent la soupe chaude. Il met en place des mesures temporaires de financement aux provinces pour leur programme d’aide aux sans-emploi en privilégiant les secours directs. Mais la crise économique persiste : de plus en plus de chômeurs parcourent le pays à la recherche de travail et l’État craint plus que tout l’agitation politique. Il crée alors les camps de travail qui s’adressent principalement aux jeunes hommes célibataires, sans-emploi et sans-logis. S’ils refusent d’aller dans les camps de travail, toute aide du Canada leur sera refusée. Plus de 20 000 chômeurs se retrouvent dans les camps de travail dont 1 900 à Valcartier dans la région de Québec. Les conditions de travail sont atroces et les hommes ont droit à un revenu de 0,20 $ par jour. Pour lutter contre cette situation, des organisations de chômeurs et de chômeuses sont mises sur pied un peu partout au pays. Plusieurs villes deviennent la scène de manifestations de sans-emploi.

La situation s’enflamme en 1935. Les hommes entassés dans les camps de travail commencent à faire la grève (mouvement initié en Colombie-Britannique). En mai 1935, les sans-emploi entreprennent une grande marche vers Ottawa. Le gouvernement Bennett réprime le mouvement en Saskatchewan : la Gendarmerie royale du Canada (GRC) intervient et les dirigeants du mouvement sont arrêtés. La stratégie de répression envers les sans-emploi d’un côté et la promesse d’un régime d’assurance-chômage de l’autre. (influencé en partie par le New Deal américain) font perdre le pouvoir aux conservateurs lors des élections.

En juin 1940, le gouvernement libéral de Mackenzie King, en accord avec les provinces, fait une demande de modification de la constitution à la Grande-Bretagne afin d’Avoir la compétence en matière d’assurance-chômage. Le 12 juillet, la modification est acceptée par le Parlement britannique. La loi est finalement sanctionnée le 7 août 1940 par le gouvernement canadien. À l’époque, 42% de la population active est admissible au nouveau régime d’assurance-chômage.

1940 à 1975 : Montée de l’interventionnisme de l’État en matière de chômage

La loi de 1940 sur l’Assurance-chômage est, en bonne partie, calquée sur le régime de la Grande-Bretagne instaurée en 1911. À l’époque, les prestations octroyées n’assurent pas la couverture des besoins de base des personnes. Le niveau d’admissibilité est limité puisqu’un bon nombre d’emplois exercés sur une base saisonnière (pêche, agriculture et exploitation forestière) ne sont pas couverts par le régime.

Entre 1940 et 1975, le régime d’assurance-chômage prendra de l’expansion. Il y aura deux réformes majeures au régime. La première, celle de 1955, vient améliorer la couverture des emplois saisonniers et elle inclut d’autres catégories de cotisants et de cotisantes. 75% de la population active est couverte par le régime.

La seconde réforme, basée sur le Livre Blanc de Bryce Mackasey, met en place la Loi de 1971 sur l’assurance-chômage. Cette loi situe le rôle de l’assurance-chômage dans un contexte social et économique global. Le régime est alors universalisé, il s’adresse à 96% de la population active. Le nombre de semaines de travail exigé pour être admissible est de huit semaines au cours des 52 dernières semaines et le taux de prestations est augmenté de manière significative, c’est-à-dire à 66% des gains assurables et à 75% pour les prestataires qui ont une ou des personnes à charge. Des prestations spéciales apparaissent (maladie, maternité), mais elles sont accessibles seulement aux personnes ayant travaillé plus de 20 semaines. Les sanctions pour départ volontaire, congédiement pour inconduite et pour un refus d’un emploi convenable se traduisent par une perte maximale de trois semaines de prestations. Le délai de carence passe de cinq jours à deux semaines.

1975 à 1988 : Remise en question de l’interventionnisme de l’État en matière de chômage

Les acteurs de l’économie mondiale remettent en question l’interventionnisme des États dans tous les secteurs, notamment en matière de chômage. Ce qu’on appelle aujourd’hui le néolibéralisme, qui est en fait le retour d’un capitalisme extrême, étend ses tentacules et accapare le discours dominant. On commence à suggérer que les chômeurs et chômeuses sont responsables de leur situation! On déplace la responsabilité du chômage sur les victimes.

Trois vagues de réformes réduiront l’accessibilité au régime

En 1975, le projet de loi C-69, abolit le taux de prestations à 75% pour les chômeurs ayant des personnes à charge. Pour les départs volontaires et l’inconduite la durée maximale de l’exclusion double pour atteindre six semaines.

En 1977, le projet de loi C-27 instaure la norme variable d’admissibilité. Désormais, le nombre de semaines de travail requis pour être admissible aux prestations variera selon le taux de chômage régional. On crée aussi des mesures actives d’emploi à même le régime d’assurance-chômage (formation professionnelle et nouveaux programmes de sauvegarde ou de création d’emplois). C’est à ce moment que l’État commence à utiliser l’argent de la caisse à d’autres fins qu’à l’indemnisation pour la perte d’un emploi. Le détournement de la caisse ne date pas d’hier.

En 1978, le projet de loi C-14 resserre les critères d’admissibilité : il faudra dorénavant accumuler plus de semaines de travail pou se qualifier. Le taux de prestations est diminué à 60%.

C’est autour de ces années que plusieurs groupes de défense des chômeurs et chômeuses font leur apparition au Québec. Leurs interventions étaient particulièrement basées sur l’action politique directe.

De 1980 à 1988, il y a peu de modifications au régime d’assurance-chômage. Plusieurs rapports sur le régime ont été produits durant cette période. Ils préconisent le désengagement de l’État, soit un régime plus flexible et concurrentiel afin de s’adapter au nouveau contexte du libre-échange. Ces rapports, qui ont fait l’objet d’opposition des mouvements syndical et populaire, se sont retrouvés sur les tablettes.

1988 à 2006 : Le début de la fin… La domination du libre-échange et du néolibéralisme.

À la suite des élections de 1988, avec à l’horizon l’Accord de libre-échange (ALE), l’Accord de libre-échange nord-américain (ALÉNA) et à l’invitation de l’organisation de coopération et de développement économique (OCDE), le Canada modifie ses programmes sociaux.

En 1990, le gouvernement sabre fortement dans le régime d’assurance-chômage. La réforme C-21 augmente l’exclusion des travailleurs et des travailleuses et accentue le caractère répressif de la loi. Le Congrès du travail du Canada (CTC) évalue, à cette époque, que 130 000 sans-emploi ne seront plus admissibles aux prestations, dont 44 000 au Québec. Par ailleurs, l’État se retire complètement du financement de la caisse (son financement avait toujours été tripartite : État, personnes salariées, employeurs). Cette réforme, tellement contestée et dévastatrice, fut bloquée au Sénat pendant plusieurs mois, mais fut finalement adoptée en octobre 1990.

Dès 1993, le gouvernement conservateur lance une nouvelle réforme, le projet de loi C-113. Une fois de plus, on coupe! Le taux de prestations passe de 60% à 57% de la moyenne salariale. Ce projet de loi fait aussi et surtout en sorte que les personnes perdent désormais le droit aux prestations régulières à la suite d’un départ volontaire « non justifié »ou d’un congédiement pour « inconduite ». C’est à la liberté de travail même que l’on s’attaque.

En 1994, les libéraux prennent le pouvoir. Malgré leur opposition aux précédentes réformes des conservateurs, ils sabrent encore dans le régime d’assurance-chômage avec le projet C-17. Les prestataires subissent une perte de 9 à 16 semaines de prestations selon la région et le taux de prestations passe de 57% à 55%. De cette manière, le gouvernement entend diminuer le déficit de la caisse (six milliards de dollars). Rappelons que ce déficit a été créé par le retrait du financement de l’État à la caisse de l’assurance-chômage et par les coûts des nouvelles mesures actives. L’orientation « pro-marché »du Canada apparaît de plus en  plus évidente au niveau du régime d’assurance-chômage.

En 1996, les libéraux décident qu’il faut abolir le chômage (au moins au niveau du langage) et concluent qu’il faut d’abord éliminer les chômeurs et les chômeuses. Ils s’attaquent, avec le projet de loi C-12, à ceux et celles dont la position est la plus vulnérable sur le marché du travail (emplois précaires : temps partiel, sur appel, saisonniers, etc.). C’est de l’instauration de mesures comme le « dénominateur » et la période de base dont la conséquence sur le montant de prestations est de pénaliser financièrement les prestataires. De plus, en considérant les heures de travail plutôt que les semaines pour se qualifier aux prestations de chômage, l’État exige plus du double de temps de travail pour être admissible. Les effets de cette réforme n’ont pas tardé à se faire sentir… Malgré l’arrivée de 500 000 nouveaux cotisants et cotisantes à la caisse, la couverture du régime (alors à 80%) tombe de moitié (environ 40%) et la caisse d’assurance-chômage libère des surplus que le gouvernement va détourner.

Pour l’État, le régime d’assurance-chômage devient une véritable mine d’or qu’il va piller sans ménagement au détriment des travailleurs et des travailleuses. S’il fait parfois des promesses, c’est pour mieux ne rien faire et ne rien régler des véritables problèmes que sont :

• les critères d’admissibilité trop élevés;
• la durée des prestations trop courte;
• la façon dont les prestations sont calculées;
• le faible taux de prestations accordé;
• les exclusions.

Ces réformes opérées dans les années 1990 dans le régime d’assurance-chômage ont heurté de plein fouet les chômeurs et les chômeuses. Elles ont également eu des effets importants sur l’ensemble du marché du travail en exerçant une pression à la baisse dur les salaires et les conditions de travail. Voilà donc un des héritages de l’application des politiques découlant de l’offensive capitaliste actuelle.

Le détournement de la caisse d’assurance-chômage

Lors de  la création du régime d’assurance-chômage canadien en 1940, la caisse est financée par les cotisations des travailleurs et des travailleuses, des employeurs et par l’État à parts égales. De plus, le gouvernement donne une somme supplémentaire équivalente à 20% du total des cotisations des employés et des employeurs en plus d’assumer les coûts de fonctionnement du régime. La caisse d’Assurance-chômage est un compte spécifique à même les revenus généraux du Trésor (Fonds du revenu consolidé). Dans la Loi sur l’assurance-chômage, il est spécifié que la caisse doit servir au versement de prestations et que les sommes ne peuvent pas être utilisées à d’autres fins.

Avec le projet de loi C-21 (1990), le gouvernement conservateur décide de se retirer du financement de la caisse d’assurance-chômage. Fait à noter, ce parti avait promis, lors de la campagne électorale de 1988, de ne pas toucher aux programmes sociaux. Après la victoire, il lance sa « Stratégie de mise en valeur de la main-d’œuvre canadienne », qui prévoit utiliser le régime d’assurance-chômage à des fins actives. C’est sur le dos des chômeurs et des chômeuses que seront financés les programmes de formation et d’adaptation au libre-échange.

En 1993, la caisse est en déficit et le gouvernement fait de nouvelles réductions de dépenses dans le régime (projet de loi C-113). Le déficit, qui est causé par le retrait de l’État du financement de la caisse, servira d’argument pour justifier de nouvelles coupures. Les libéraux qui sont alors dans l’opposition contestent les modifications au régime, tout comme ils s’opposent à l’ALÉNA (adoptée le 27 mai 1993) et à la taxe sur les produits et services (TPS). Lorsqu’ils sont portés au pouvoir, ils présentent une nouvelle vague de compressions à l’assurance-chômage )projet de loi C-17) et conservent la TPS. La caisse d’assurance-chômage a commencé à produire des surplus et le détournement de l’argent des chômeurs et des chômeuses s’est accentué.

À partir de 1996, les surplus ne cesseront de s’accumuler pour frôler les 60 milliards en 2009. Cet argent a été siphonné de la caisse d’assurance-chômage, donc de nos poches. Afin de faire miraculeusement disparaître le surplus, le gouvernement fédéral crée au printemps 2008 l’Office de financement de l’assurance-emploi.

Malgré un recours devant les tribunaux entrepris par deux syndicats en 1996, la Cour suprême du Canada a néanmoins jugé, à l’automne 2008, que le gouvernement pouvait user de ces sommes comme bon lui semble. C’est donc dire que la lutte au déficit et à la dette s’est faite principalement à partir des contributions des travailleurs et des travailleuses d’un océan à l’autre.

Conclusion

Les modifications apportées dans le régime par les conservateurs et les libéraux ont réduit la protection des personnes salariées contre le risque de chômage. Bien que le régime ait été mis sur pied spécifiquement pour dédommager les travailleurs et les travailleuses qui perdent leur emploi, le gouvernement, voyant dans la caisse d’assurance-chômage une « poule aux œufs d’or », a adapté le régime aux exigences du capitalisme sauvage et du libre-marché.

Son discours est que le chômage relève de la responsabilité de l’individu et non de l’État !

Bref, dans cette optique, on soumet totalement les travailleurs et les travailleuses aux impératifs de productivité, de compétitivité et de course aux profits. Le résultat est que bon nombre de personnes qui ne sont pas admissibles à l’assurance-chômage se retrouvent soit bénéficiaires de l’assistance sociale, soit dépendants de leur conjoint, de leur famille, ou alors ils vident leurs comptes en banque, quand ce n’est pas les économies d’une vie entière dont une partie était mise de côté pour la retraite.

Dans la vraie vie, non pas dans les fantasmes, promesses, visions et élucubrations des barbares capitalistes, plusieurs citoyens et citoyennes travaillent à rabais, dans des conditions de plus en plus difficiles, de peur de se retrouver avec rien. Non seulement on est loin d’une société où s’épanouir devrait être la règle, mais le résultat est souvent une détérioration de la santé, tant au niveau mental que physique, une perte de confiance, un repli sur soi, un isolement…

Les dernières réformes jumelées aux baisses subséquentes du taux de cotisation permettront bientôt à l’État de nous dire qu’il est impossible de bonifier le régime. S’il y a une barrière à la bonification du régime, elle n’est pas économique, mais bien politique. L’État a complètement dénaturé l’objet initial du régime d’assurance-chômage. Cette dénaturation n’a pas été imposée par la situation économique, elle a été prescrite par les décideurs du marché mondial pour qui le bien-être des peuples est le dernier des soucis. Seule compte la maximisation des profits. Ça, c’est le capitalisme2 .

Les années Harper

Les conservateurs de monsieur Harper n’ont en rien amélioré le régime concernant l’admissibilité générale aux prestations. Ils y ont été à coup de projets pilotes adaptés à la conjoncture. Dans certains cas, on peut parler de clientélisme, voire de discrimination entre travailleurs (ceux qui ont rarement touché du chômage versus ceux qui y ont recours plus fréquemment). Rien de tel pour aller chercher, dans des régions cibles, des votes pour la prochaine élection. Nous ne nous attendions à rien de l’État conservateur version 2006. Nous n’avons donc pas été surpris par leur action (inaction!?).

Comme si cela n’était pas déjà assez pénible sur le plan légal, c’est au niveau administratif que l’on constate un délire de changements parfois sans queue ni tête (déshabiller Paul pour habiller Pierre). On dirait que quelqu’un quelque part doit justifier son emploi ou nourrir les fournisseurs du ministère. Quel est l’intérêt pour une chômeuse montréalaise que son dossier soit étudié à Vancouver ou à Gaspé? Faire partie de la même communauté, du même quartier, peut aider à connaître les employeurs, leurs bons comme leurs mauvais côtés. Pour un bon fonctionnaire rigoureux et au service de ses concitoyens, cela peut aider à rendre des décisions plus éclairées et plus justes. Encore une fois, on déshumanise le processus administratif. Internet est en train de faire perdre la boule à plusieurs gestionnaires. En assurance-chômage comme ailleurs.